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公安立案后,税务机关是否应中止行政处罚?

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实践中,税务机关与公安机关联合办案情况非常普遍,特别是对于案情通常复杂的虚开发票案件和骗取出口退税案件。若无公安介入,税务机关因稽查手段有限,查案一般难获得有效突破。然而,近期发生的一起税警联合办案风波,将税务机关推上尴尬的境地。

一个事件:税警联合办案起风波

2013年1月8日,A县国税局稽查局根据掌握线索对当地一家工艺品公司B公司立案展开稽查,但B公司拒不承认自身有接受虚开增值税专用发票的行为,导致稽查无法继续。2014年2月11日,A县国税局稽查局以《线索移送函》的形式将案件线索移送至当地公安经侦大队。公安方面2014年3月以涉嫌虚开增值税专用发票为名对B公司立案侦查,并书面告知A县国税局稽查局。在公安部门配合下,税务稽查人员检查发现,B公司取得虚开的公路、内河运输统一发票以及增值税专用发票用于进项税额抵扣,共计偷逃增值税667921.1元;B公司将34份不符合规定的发票和其他凭证用于企业所得税税前扣除,应补缴企业所得税835950.49元,并被处其补缴增值税1倍的罚款和补缴所得税50%的罚款,合计108.6万元。2014年9月2日,A县国税局稽查局向B公司送达《税务行政处罚事项告知书》,告知拟对B公司取得虚开发票用于进项税额抵扣税款和税前扣除的违法行为予以罚款,罚款金额为108.6万元。

接到告知后,B公司提出申辩,称本案公安已立案,税务机关无权再作出行政处罚。理由是,根据《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发[2011]8号)第一条第三款规定,行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件,已经作出行政处罚决定的,应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院;未作出行政处罚决定的,原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后,再决定是否给予行政处罚。

A县国税局稽查局就此立即向县司法机关征求意见,得到的是不尽相同的答复。为避免执法风险,A县国税局稽查局暂时中止了对B公司的税务行政处罚,准备待司法机关对B公司的涉嫌虚开发票行为作出判决后,再决定是否给予其行政处罚。

怎样处理引发争议

公安机关对一个涉嫌税收违法案件立案后,税务机关是否需中止对相应责任方的行政处罚?

针对B公司提出的税务处理异议,A县稽查局与县公安局、检察院以及法院进行了深入交流,3家司法机关最终给出了并不一致的意见。

公安机关的观点是,根据中办发[2011]8号文件的相关规定,对于同一个违法行为,如果税务机关、公安机关都已立案,税务机关的对应行政处罚程序应当中止,不过目前公安部对此尚无明确规定。

检察机关则分析指出,从本案来看,虽然A县国税局稽查局将有关B公司的涉嫌接受虚开发票线索移送给了公安机关,但并不是正式的移送,只能算是工作信息的一种传递。标准的案件移送应有规范的程序和格式,是相关资料的整体移送。因此,本案相关环节只是案件线索的移送,并不适用中办发[2011]8号文件的相关规定,税务机关在查清案件事实的基础上可以B公司实施税务行政处罚。

法院认为,在公安机关已经对税务机关所提供案件立案,且通知税务机关的情况下,税务机关应当将案件移送至公安机关,中止税务行政处罚程序。具体理由如下:一是刑事程序优于行政程序。公安立案侦察就意味着启动了司法程序,行政程序(处罚)应当中止。二是一事不再罚原则。对于同一个违法事件,不能既给予行政处罚,又给予刑事处罚。三是不能以罚款金额来衡量是否过罚相当的问题,自由罚是最为严重的惩罚。四是根据最高人民法院编制的《中国行政审判指导案例》第14号案例,行政机关将案件移送至司法机关追究行政相对人的刑事责任后,一般不宜再对该行政相对人作出行政处罚,否则即属于程序违法。税务机关若选择后者,将会被司法机关判决败诉,山东省高院已有类似案例。

对此问题,A县国税局内部也展开了激烈争论。

一种意见认为,法院的观点符合法律的基本精神,对于公安机关已经立案的税案,税务机关以中止行政处罚为妥。

另一种意见则认为,本案中,公安机关虽然已经对税务机关提供的案件立案,但税务机关并未正式将案件整体移送至公安机关,只是在公安的支持下得以展开稽查,查清事实。在公安机关追究相关责任方的刑事责任前,税务机关在查清当事人涉税违法行为的基础上,对相关责任方应当有行政处罚权。理由是,根据我国行政处罚法第28条规定,违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。上述规定表明,在人民法院判处违法当事人罚金前,行政机关是有行政处罚权的。否则,就不存在“折抵”一说。同时,中办发[2011]8号文件强调的也是“案件移送时”这一节点。从目前来看,“公安机关立案后,税务机关不得给予行政处罚”这一观点并没有直接的法律依据。

如何解决这个问题?

完善法律,明确行政处罚与刑事司法具体如何衔接。

在经济社会发展的过程中,遇到上述问题很正常,关键是相关方面应尽快解决问题。笔者建议从两大方面采取措施。

其一,以法律的形式明确行政处罚与刑事司法的衔接问题。对于同一个涉税违法行为,如果税务机关与公安机关都已立案,应在法律层面上明确税务机关是否有权处罚。

目前,理论界很多学者坚持刑事优于行政的原则。笔者的理解是,刑法与行政法同为公法领域,只不过调整的对象不同而已,并不存在孰优问题。实践中,对于税务违法案件,一旦税务机关中止处罚,若最终司法机关并没有追究当事人的刑事责任,此时,税务罚款通常已经很难执行,影响税法的权威性。因此,应在法律层面,以税务机关是否正式将案件移送至公安机关作为界线,区别情况分别作出规定。

对于一个涉嫌税收违法案件,如果税务机关立案后,发现案件涉嫌犯罪,遂将线索移送至公安机关,公安机关也马上立案,但司法机关尚未作出刑事判决,即双方都处于办案期,在税务机关未正式向公安机关作出整体书面x案卷资料移送前,法院也未作出刑事判决前,税务机关应当对案件当事人有行政处罚权,即可以先行处罚。

如果税务机关立案后,公安也予以立案,且之后司法机关对同一涉嫌税收违法行为作出了刑事判决,基于“对同一违法犯罪行为原则上只能给予一次人身罚或财产罚,不能重复适用”的立法理念,税务机关不应再对相关当事人实施行政处罚,但可以作出税务处理决定,包括加收滞纳金。

如果检察院已经对一个涉嫌税收违法案件作出不起诉的决定,法院也对该案件作出了无罪判决或者免予刑事处罚,则税务机关应根据案件情况作出相应的处理或行政处罚决定。

其二,建立行政机关与司法机关定期沟通机制。

目前,我国行政机关与司法机关之间缺少定期的沟通机制,这会增加公务人员的执法风险,也会削弱对违法犯罪行为的打击力度。

当一个违法行为既违反了行政方面的法律又涉嫌犯罪时,如果行政机关与司法机关间缺少交流机制,行政机关单独行动,可能会对相关当事人检查、处理不到位,使相关当事人得不到刑事处罚;如果司法机关单独立案,又不将判决信息送达行政机关,则可能会影响行政机关对相关当事人的处理,造成行政机关的执法风险或大量应罚款(比如国家税款)流失。



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